WALEED ALZAWAHREH
08-04-2011, 11:56 PM
قرار تفسيري رقم 1 لسنة 1991 (قرار بالأكثرية) تاريخ 1991/4/9
المنشور على الصفحة 687 من عدد الجريدة الرسمية رقم 3755 بتاريخ 1991/5/2
بناء على قرار مجلس الوزراء الصادر بتاريخ 12/ 3/ 1991 اجتمع المجلس العالي في مبنى مجلس الامة لتفسير النصوص الدستورية المتعلقة باضفاء الحصانة على الموظف العام وبيان ما اذا كان يجوز اضفاء الحصانة في القانون - اي قانون - على اي موظف عام بمن في ذلك محافظ البنك المركزي الاردني بحيث يجوز ان يشترط القانون موافقة مجلس النواب على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة هذا الموظف وما اذا كان ذلك يتعارض مع الاحكام والنصوص والمبادئ الدستورية .
اطلع المجلس على كتاب دولة رئيس الوزراء د 1/ 2323 الصادر بتاريخ 20/ 3/ 1991 الذي اشار فيه الى مبدا فصل السلطات والى ان الدستور منح رئيس ديوان المحاسبة حصانة بنص خاص كما اشار دولته الى مسؤولية مجلس الوزراء امام مجلس النواب .
وبعد الاطلاع على النصوص الدستورية المتعلقة بطلب التفسير وعلى طلب التفسير المشار اليه نجد ان الاجابة على الامر المذكور تستدعي بيان النصوص الدستورية المتعلقة به وبخاصة صلاحيات مجلس النواب .
ومن تدقيق هذه النصوص نجد ان عملية التشريع تتم بان يعرض رئيس الوزراء مشروع كل قانون على مجلس النواب الذي له حق قبول المشروع او تعديله او رفضه وفي جميع الحالات يرفع المشروع الى مجلس الاعيان ولا يصدر قانون الا اذا اقره المجلسان وصادق عليه الملك ( مادة 91 من الدستور ) .
ولايضاح المدى الذي يجوز لمجلس النواب تعديل المشروع المعروض عليه لا بد من تبيان صلاحياته المقررة في الدستور على اعتبار ان الدستور عين لكل سلطة من سلطات الدولة الثلاث اختصاصها .
ويتبين من هذه النصوص ان صلاحيات مجلس النواب تتناول اموراً ثلاثة على سبيل الحصر وهي التشريعية والسياسية والمالية .
ففي مجال التشريع لمجلس النواب صلاحية قبول مشروع القانون او القانون المؤقت الذي يعرضه رئيس الوزراء وللمجلس حق تعديله او رفضه ( مادة 91 من الدستور ) .
اما الصلاحية السياسية فلمجلس النواب صلاحية طرح الثقة بالوزارة او باحد الوزراء وعلى من تحجب الثقة عنه ان يعتزل ( مادة 53 من الدستور ) .
وله ايضاً ان يوجه اسئلة واستجوابات الى الوزراء او احد الوزراء حول اي امر من الامور العامة ( مادة 96 من الدستور ) .
اما الصلاحية المالية فلا تفرض ضريبة او رسم الا بقانون ومعلوم ان القانون لا يصدر الا اذا وافق عليه مجلسا الاعيان والنواب وصدق عليه الملك .
وكذلك فان جميع واردات الدولة تؤدى الى الخزانة المالية وتدخل في موازنة الدولة التي لا تكون قابلة للتنفيذ الا بعد موافقة المجلسين على قانونها ، اذ لا ينفق اي جزء من اموال الخزانة الا بقانون وفقاً للمادتين ( 111 و115 من الدستور ) .
يستفاد مما تقدم ان لمجلس النواب اثناء ممارسته لاختصاصه التشريعي ان يعدل اي قانون معروض عليه دون ان يحدث لنفسه فيه اختصاصاً جديداً كان يشترط في التعديل الذي يجريه ان يكون قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة اي موظف عام خاضعاً لموافقة مجلس النواب ، لان هذا الامر خارج عن اختصاصه المحدد في الدستور .
ومعلوم انه لا يمكن احداث اختصاصات جديدة خلاف التي وردت في الدستور الا بتعديل الدستور ذاته .
يضاف الى ذلك ان مجلس الوزراء بمقتضى المادة (45) من الدستور مسؤول عن ادارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية ومن ضمن ذلك ادارة شؤون الموظفين وتنظيم امور تعيينهم وعزلهم بانظمة عامة مستقلة عملاً بالمادة (120) من الدستور .
تاسيساً على ما تقدم بيانه فاننا نرى بانه لا يجوز ان يشترط القانون موافقة مجلس النواب على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة الموظف العام .
اما حصانة رئيس ديوان المحاسبة المنصوص عليها في قانونه فقد وردت استناداً الى المادة 119/ 2 من الدستور استثناء بنص خاص وما يرد استثناء لا يقاس عليه غيره .
هذا ما نقرره بالاكثرية بشان التفسير المطلوب .
صدر في يوم الثلاثاء الرابع والعشرين من رمضان 1411 هجرية الموافق 9/ 4/ 1991 ميلادية .
مخالفة عضوي المجلس العالي
عبد الكريم معاذ وناجي الطراونة للقرار التفسيري رقم 1 لسنة 1991
في المسالة المعروضة للتفسير نتفق مع الاكثرية المحترمة في ان الدستور الاردني اخذ بمبدا فصل السلطات فصلا يقوم على التوازن والتعاون بينهما .
غير اننا نرى ان اهم ما يميز العلاقة بين السلطة التشريعية ممثلة بمجلس الامة والسلطة التنفيذية ممثلة بالحكومة في الدستور الاردني هو سلطة الرقابة التي منحها الدستور لمجلس الامة على اعمال الحكومة بدلالة المواد (51 -54) ، (111 و112) من الدستور التي تعطي مجلس الامة حق طرح الثقة بالوزارة او باحد الوزراء والتي هي حصيلة رقابة مجلس الامة على اعمال الحكومة . وحق مراقبة واردات الدولة ونفقاتها والمصادقة على الميزانية العامة او رفضها .
واذا ما نظرنا الى حقيقة المسالة المعروضة للتفسير والمتعلقة بجواز او عدم جواز منح الموظف العام حصانات كالنص في قانون البنك المركزي الاردني على اشتراط موافقة مجلس الامة او احد المجلسين على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمات محافظ البنك المركزي ، فاننا نجد ان مثل هذا الحكم او النص في القانون لا ينطوي على مخالفة الدستور او أي تجاوز لصلاحيات مجلس الامة المبينة في الدستور وذلك لسببين :
اولا : انه لا يوجد في الدستور نص صريح مانع من منح هذه الحصانة .
الثاني : ان اشتراط موافقة مجلس الامة على انهاء خدمة المحافظ يتفق مع روح الدستور ، لانه لا يخرج عن حدود الرقابة التي منحها لمجلس الامة على اعمال الحكومة بدلالة المواد المشار اليها سابقا .
وكذلك حتى لو اعتبرنا ان مثل هذا الاجراء يتطلب نصا دستوريا على اجازته من الناحية الدستورية ، فانه من المتفق عليها فقها - ان العرف الدستوري الذي اعتمده المجلس العالي في قراره التفسيري رقم 2 لسنة
1990 ، كمصدر من مصادر تفسير الدستور - يشكل نصوصا غير مكتوبة واجبة الاتباع كالنصوص المكتوبة في الدستور .
وحيث ان مجلس الامة داب منذ صدور الدستور الاردني في سنة 1952 ، على اصدار قوانين تتضمن نصوصا واحكاما تمنح الحماية والحصانة لفئات من موظفي الدولة كقانون محاكمة الموظفين رقم 24 لسنة 1953 الذي منع توقيف موظفي الصنف الاول والقاء القبض عليهم بدون موافقة وزير العدلية ، وقانون العقوبات العسكري الذي سلب المحاكم النظامية اختصاصها في محاكمة العسكريين عن الجرائم العادية التي يرتكبونها ، واعطاه للمجالس العسكرية ، وقانون استقلال القضاء الذي نص في المادة (28) منه على عدم جواز القبض على القاضي او توقيفه المجلس القضائي . واخيرا ما جاء في نص المادة الخامسة من قانون ديوان المحاسبة في عدم جواز عزل رئيس الديوان او نقله او احالته على التقاعد او فرض عقوبات مسلكية عليه الا بموافقة مجلس النواب . ولا يقال هنا بان الدستور هو الذي منحه هذه الحصانة بموجب المادة (119) منه لان هذه المادة نصت على حصانة رئيس ديوان المحاسبة فقط دون بيان نوع الحصانة التي يجوز منحها للمذكور ، ثم جاء المشرع واشترع هذا النوع من الحصانة في القانون المشار اليه .
وحيث ان سلوك مجلس الامة في منح الحصانات على الشكل السابق الذكر خلال مدة تطبيق الدستور منذ عام 1952 على وجه التكرار ، يشكل عرفا دستوريا مكملا ياخذ حكم النص الكتابي ، بما يجيز منح الحصانات لبعض الموظفين العامين في القوانين المرعية سواء اكانت على صورة اشتراط موافقة السلطة التشريعية على قرارات انهاء الخدمة او على صورة اخرى .
فان ما ينبني على ذلك ان النص القانوني الذي يشترط موافقة مجلس الامة على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة محافظ البنك المركزي لا يخالف الدستور بل يتفق مع احكامه .
وعلى هذا نرى تفسير المسالة المعروضة خلافا لراي الاكثرية المحترمة .
صدر في يوم الثلاثاء الموافق 9/ 4/ 1991
المنشور على الصفحة 687 من عدد الجريدة الرسمية رقم 3755 بتاريخ 1991/5/2
بناء على قرار مجلس الوزراء الصادر بتاريخ 12/ 3/ 1991 اجتمع المجلس العالي في مبنى مجلس الامة لتفسير النصوص الدستورية المتعلقة باضفاء الحصانة على الموظف العام وبيان ما اذا كان يجوز اضفاء الحصانة في القانون - اي قانون - على اي موظف عام بمن في ذلك محافظ البنك المركزي الاردني بحيث يجوز ان يشترط القانون موافقة مجلس النواب على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة هذا الموظف وما اذا كان ذلك يتعارض مع الاحكام والنصوص والمبادئ الدستورية .
اطلع المجلس على كتاب دولة رئيس الوزراء د 1/ 2323 الصادر بتاريخ 20/ 3/ 1991 الذي اشار فيه الى مبدا فصل السلطات والى ان الدستور منح رئيس ديوان المحاسبة حصانة بنص خاص كما اشار دولته الى مسؤولية مجلس الوزراء امام مجلس النواب .
وبعد الاطلاع على النصوص الدستورية المتعلقة بطلب التفسير وعلى طلب التفسير المشار اليه نجد ان الاجابة على الامر المذكور تستدعي بيان النصوص الدستورية المتعلقة به وبخاصة صلاحيات مجلس النواب .
ومن تدقيق هذه النصوص نجد ان عملية التشريع تتم بان يعرض رئيس الوزراء مشروع كل قانون على مجلس النواب الذي له حق قبول المشروع او تعديله او رفضه وفي جميع الحالات يرفع المشروع الى مجلس الاعيان ولا يصدر قانون الا اذا اقره المجلسان وصادق عليه الملك ( مادة 91 من الدستور ) .
ولايضاح المدى الذي يجوز لمجلس النواب تعديل المشروع المعروض عليه لا بد من تبيان صلاحياته المقررة في الدستور على اعتبار ان الدستور عين لكل سلطة من سلطات الدولة الثلاث اختصاصها .
ويتبين من هذه النصوص ان صلاحيات مجلس النواب تتناول اموراً ثلاثة على سبيل الحصر وهي التشريعية والسياسية والمالية .
ففي مجال التشريع لمجلس النواب صلاحية قبول مشروع القانون او القانون المؤقت الذي يعرضه رئيس الوزراء وللمجلس حق تعديله او رفضه ( مادة 91 من الدستور ) .
اما الصلاحية السياسية فلمجلس النواب صلاحية طرح الثقة بالوزارة او باحد الوزراء وعلى من تحجب الثقة عنه ان يعتزل ( مادة 53 من الدستور ) .
وله ايضاً ان يوجه اسئلة واستجوابات الى الوزراء او احد الوزراء حول اي امر من الامور العامة ( مادة 96 من الدستور ) .
اما الصلاحية المالية فلا تفرض ضريبة او رسم الا بقانون ومعلوم ان القانون لا يصدر الا اذا وافق عليه مجلسا الاعيان والنواب وصدق عليه الملك .
وكذلك فان جميع واردات الدولة تؤدى الى الخزانة المالية وتدخل في موازنة الدولة التي لا تكون قابلة للتنفيذ الا بعد موافقة المجلسين على قانونها ، اذ لا ينفق اي جزء من اموال الخزانة الا بقانون وفقاً للمادتين ( 111 و115 من الدستور ) .
يستفاد مما تقدم ان لمجلس النواب اثناء ممارسته لاختصاصه التشريعي ان يعدل اي قانون معروض عليه دون ان يحدث لنفسه فيه اختصاصاً جديداً كان يشترط في التعديل الذي يجريه ان يكون قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة اي موظف عام خاضعاً لموافقة مجلس النواب ، لان هذا الامر خارج عن اختصاصه المحدد في الدستور .
ومعلوم انه لا يمكن احداث اختصاصات جديدة خلاف التي وردت في الدستور الا بتعديل الدستور ذاته .
يضاف الى ذلك ان مجلس الوزراء بمقتضى المادة (45) من الدستور مسؤول عن ادارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية ومن ضمن ذلك ادارة شؤون الموظفين وتنظيم امور تعيينهم وعزلهم بانظمة عامة مستقلة عملاً بالمادة (120) من الدستور .
تاسيساً على ما تقدم بيانه فاننا نرى بانه لا يجوز ان يشترط القانون موافقة مجلس النواب على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة الموظف العام .
اما حصانة رئيس ديوان المحاسبة المنصوص عليها في قانونه فقد وردت استناداً الى المادة 119/ 2 من الدستور استثناء بنص خاص وما يرد استثناء لا يقاس عليه غيره .
هذا ما نقرره بالاكثرية بشان التفسير المطلوب .
صدر في يوم الثلاثاء الرابع والعشرين من رمضان 1411 هجرية الموافق 9/ 4/ 1991 ميلادية .
مخالفة عضوي المجلس العالي
عبد الكريم معاذ وناجي الطراونة للقرار التفسيري رقم 1 لسنة 1991
في المسالة المعروضة للتفسير نتفق مع الاكثرية المحترمة في ان الدستور الاردني اخذ بمبدا فصل السلطات فصلا يقوم على التوازن والتعاون بينهما .
غير اننا نرى ان اهم ما يميز العلاقة بين السلطة التشريعية ممثلة بمجلس الامة والسلطة التنفيذية ممثلة بالحكومة في الدستور الاردني هو سلطة الرقابة التي منحها الدستور لمجلس الامة على اعمال الحكومة بدلالة المواد (51 -54) ، (111 و112) من الدستور التي تعطي مجلس الامة حق طرح الثقة بالوزارة او باحد الوزراء والتي هي حصيلة رقابة مجلس الامة على اعمال الحكومة . وحق مراقبة واردات الدولة ونفقاتها والمصادقة على الميزانية العامة او رفضها .
واذا ما نظرنا الى حقيقة المسالة المعروضة للتفسير والمتعلقة بجواز او عدم جواز منح الموظف العام حصانات كالنص في قانون البنك المركزي الاردني على اشتراط موافقة مجلس الامة او احد المجلسين على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمات محافظ البنك المركزي ، فاننا نجد ان مثل هذا الحكم او النص في القانون لا ينطوي على مخالفة الدستور او أي تجاوز لصلاحيات مجلس الامة المبينة في الدستور وذلك لسببين :
اولا : انه لا يوجد في الدستور نص صريح مانع من منح هذه الحصانة .
الثاني : ان اشتراط موافقة مجلس الامة على انهاء خدمة المحافظ يتفق مع روح الدستور ، لانه لا يخرج عن حدود الرقابة التي منحها لمجلس الامة على اعمال الحكومة بدلالة المواد المشار اليها سابقا .
وكذلك حتى لو اعتبرنا ان مثل هذا الاجراء يتطلب نصا دستوريا على اجازته من الناحية الدستورية ، فانه من المتفق عليها فقها - ان العرف الدستوري الذي اعتمده المجلس العالي في قراره التفسيري رقم 2 لسنة
1990 ، كمصدر من مصادر تفسير الدستور - يشكل نصوصا غير مكتوبة واجبة الاتباع كالنصوص المكتوبة في الدستور .
وحيث ان مجلس الامة داب منذ صدور الدستور الاردني في سنة 1952 ، على اصدار قوانين تتضمن نصوصا واحكاما تمنح الحماية والحصانة لفئات من موظفي الدولة كقانون محاكمة الموظفين رقم 24 لسنة 1953 الذي منع توقيف موظفي الصنف الاول والقاء القبض عليهم بدون موافقة وزير العدلية ، وقانون العقوبات العسكري الذي سلب المحاكم النظامية اختصاصها في محاكمة العسكريين عن الجرائم العادية التي يرتكبونها ، واعطاه للمجالس العسكرية ، وقانون استقلال القضاء الذي نص في المادة (28) منه على عدم جواز القبض على القاضي او توقيفه المجلس القضائي . واخيرا ما جاء في نص المادة الخامسة من قانون ديوان المحاسبة في عدم جواز عزل رئيس الديوان او نقله او احالته على التقاعد او فرض عقوبات مسلكية عليه الا بموافقة مجلس النواب . ولا يقال هنا بان الدستور هو الذي منحه هذه الحصانة بموجب المادة (119) منه لان هذه المادة نصت على حصانة رئيس ديوان المحاسبة فقط دون بيان نوع الحصانة التي يجوز منحها للمذكور ، ثم جاء المشرع واشترع هذا النوع من الحصانة في القانون المشار اليه .
وحيث ان سلوك مجلس الامة في منح الحصانات على الشكل السابق الذكر خلال مدة تطبيق الدستور منذ عام 1952 على وجه التكرار ، يشكل عرفا دستوريا مكملا ياخذ حكم النص الكتابي ، بما يجيز منح الحصانات لبعض الموظفين العامين في القوانين المرعية سواء اكانت على صورة اشتراط موافقة السلطة التشريعية على قرارات انهاء الخدمة او على صورة اخرى .
فان ما ينبني على ذلك ان النص القانوني الذي يشترط موافقة مجلس الامة على قرار مجلس الوزراء بانهاء خدمة محافظ البنك المركزي لا يخالف الدستور بل يتفق مع احكامه .
وعلى هذا نرى تفسير المسالة المعروضة خلافا لراي الاكثرية المحترمة .
صدر في يوم الثلاثاء الموافق 9/ 4/ 1991