المساعد الشخصي الرقمي

مشاهدة النسخة كاملة : مقالة قانونية موثقة : دراسة في التعديلات التي اقترحتها اللجنة الملكية لمراجعة الدستور2-3 /أ.د محمد الحموري



شيماء المومني
08-23-2011, 11:03 AM
* تناولنا في الحلقة الأولى من الدراسة قراءة تحليلية لعدد من التعديلات التي أقرتها اللجنة الملكية لمراجعة الدستور ونستكمل في هذه الحلقة ما كنا بدءناه من تعليق على المواد الخاصة بالحقوق والحريات .

* مضى نحو 60 عاما على غياب الاسلوب المؤسسي في تعيين رئيس الحكومة والوزراء ..

* اخذ اعضاء اللجنة فيما يخص التقاضي امام المحكمة الدستورية بخيار غير مقنع لا لاهل الاختصاص ولا للمطالب الشعبية ...

3- المادة (35) وضرورة عدم تغييب دور المجلس التشريعي في تعيين رئيس الوزراء:

عانى الأردن كثيراً من تغييب أي أسلوب مؤسسي في تعيين رئيس الوزراء والوزراء, وذلك من خلال تغييب الأحزاب التي تفرز عن طريق الشعب, أغلبية برلمانية يتولى رئيسها تشكيل الحكومة. وإذا كانت دساتير النظم البرلمانية والملكيات الدستورية تحتوي على نص مماثل لنص المادة (35) من الدستور التي تعطي لجلالة الملك صلاحية تعيين رئيس الوزراء والوزراء وإقالتهم, فإن إعمال مثل هذا النص ارتبط بشكل لا يتجزأ بوجود الأغلبيات الحزبية. أما عندنا في الأردن, فقد غاب الأسلوب المؤسسي في تعيين رئيس الحكومة تبعاً لتغييب الأحزاب ردحاً من الزمن, وإعاقة نموها في الردح الثاني, وبقي أسلوب تعيين رئيس الوزراء فردياً يخلو من المؤسسية. وهنا نلاحظ على هذا الأسلوب وتداعياته ما يلي:

أ- إن الإطار الحياتي والاجتماعي لجلالة الملك ودائرة معارفه وعلاقاته, لا تترك له من الناحية الإنسانية, سوى معرفة عدد محدود من الكفاءات وأصحاب الطروحات والقيادات المجتمعية, ومن هنا, فإن خياراته في تعيين رئيس الوزراء, تكاد تكون شخصية وفي حدود ضيقة. وحتى لو رشحت له الأجهزة أسماءً في هذا المجال, فإن هذا الترشيح قد يغلب عليه في كثير من الأحيان, الهوى والرغبة في التنفيع, أو درجة المطواعية لمن يقوم بهذا الترشيح. ولذلك, فقد غاب الأسلوب المؤسسي في تعيين رئيس الحكومة والوزراء, ومضى على هذا الحال منذ دستور عام 1952 ما يقارب الستين عاماً.

ب - وخلال العقدين الأخيرين, شهد الأردن تعاقباً سريعاً في تشكيل الحكومات حتى بلغ عددها عشرين حكومة, كما شهد الأردنيون هبوطاً تدريجياً في أداء الحكومات, وضعفاً ملحوظاً في ممارسة الحكومات لسلطاتها الدستورية, وفي كثير من الحالات, تبعية العديد من الوزراء لمن أوصلهم إلى مناصبهم وليس لدولة رئيس الحكومة. وترتب على هذا التداعي نمو حكومات خفية سيطرت على الحكومات الدستورية, وأصبحت تتخذ لها القرارات دون تحمل المسؤولية, في حين يكون دور تلك الحكومات الدستورية التوقيع على القرارات التي اتخذت لها وتحمل المسؤولية.

ج- وإذا كان ما سبق من تداعيات سببها الرئيسي غياب الأغلبيات الحزبية, وبالتالي غياب المؤسسية في تعيين رؤساء الحكومات وتشكيل الوزارات, فقد آن الأوان لإيجاد الأسلوب المؤسسي المطلوب, من أجل ممارسته, الى حين الوصول الى أغلبيات حزبية يشكل رئيسها الحكومة. وإذ كنا في الأردن قد جعلنا من الحزبية جريمة لعقود من الزمن, وأصبحت الأحزاب في العهد الموصوف بالديمقراطي, تراوح مكانها, لأسباب كثيرة لا تخفى على أي منتم لهذا الوطن, فإننا لا نستطيع الاستمرار في تغييب الأسلوب المؤسسي إلى حين ظهور حزب أغلبية, إذ قد لا يُسمح له بذلك, وإن سُمح له, فسوف نحتاج إلى فترة طويلة من الزمن للوصول إليه.

د- وأمام ما سبق, فقد أصبح من الضروري, أن يكون تعيين الملك لمن يشكل الوزارة, في أعقاب التشاور مع قيادات التكتلات في المجلس النيابي. وهذا يستدعي تعديل المادة (35) من الدستور ليصبح نصها كالتالي:

المادة (35):

"أ. يتولى الملك تعيين رئيس الوزراء في ضوء التشاور مع قيادات التكتلات النيابية التي لا يقل عدد أعضائها عن عشرة بالمئة من مجموع أعضاء مجلس النواب.

ب. الملك يقبل استقالة رئيس الوزراء ويعين الوزراء ويقيلهم ويقبل استقالتهم وذلك بناء على تنسيب رئيس الوزراء."

وأعتقد بأن هذا النص يضع في المرحلة الراهنة أسلوباً مؤسسياً لتعيين رئيس الحكومة من خلال إعطاء مجلس النواب دوراً في هذا التعيين, وفي ذات الوقت يربط إقالة أو استقالة الحكومة بسحب مجلس النواب للثقة منها, كما سنرى. ومؤدى هذا الأسلوب ما يلي:

أ- أنه سيدفع السادة النواب المستقلّين الى تشكيل كتل نيابية لها من التأثير ما يتجاوزه قدرة النائب الفرد واستعداداته, ومن شأن ذلك أن يؤدي الى تحول هذه التكتلات مستقبلاً الى أحزاب سياسية.

ب- أنه سيدفع الأحزاب التي تفرز نواباً عددهم أقل من النسبة المطلوبة (10%), الى عقد ائتلافات بينها, وأن تطرح برامج مشتركة وموحدة, بالحد الأدنى على الأقل, ويمكّنها من التعامل مع الحكومات انطلاقاً من هذه البرامج. وقد تؤدي هذه الائتلافات الحزبية الى استقطاب نواب مستقلين يزيد من عددها.

ج- أن الممارسة سوف تقود الى زيادة عدد نواب الائتلافات وبالتالي تناقص عدد الكتل, وعندما يؤدي نمو الأحزاب مستقبلاً إلى وصول بعضها أو ائتلاف عدد منها إلى الأغلبية, فإن الواقع سوف يفرض نفسه, ليصبح رئيس حزب الأغلبية أو رئيس ائتلاف الأغلبية, رئيساً للحكومة, ويكون بقاؤه في الحكم مرهوناً بالاحتفاظ بالأغلبية.



4- مواد الثقة بالحكومة:

أحسنت اللجنة الوزارية صنعاً باقتراح تعديل المادة (54) من الدستور المتعلقة بثقة مجلس النواب بالحكومة, عندما أوجب التعديل دعوة مجلس النواب للانعقاد في دورة استثنائية, إذا كان غير منعقد من أجل أن تتقدم الحكومة ببيانها الوزاري وأن تطلب الثقة على ذلك البيان خلال شهر من انعقاده, وأنه في حالة كون مجلس النواب منحلاً, يكون على الوزارة أن تتقدم ببيانها الوزاري الذي تطلب الثقة على أساسه خلال شهر من انعقاد المجلس الجديد, بدلاً من اعتبار خطاب العرش بياناً وزارياً لها. ووفقاً للتسلسل التراتبي الدستوري والمنطقي الذي ينبغي أن يحكم موضوع الثقة, فإن البداية ينبغي أن تكون بتقديم البيان الوزاري وطلب الثقة عليه. وبعد أن تحصل الحكومة على الثقة, يكون لمجلس النواب في أي وقت حق سحب الثقة من الحكومة.

لكن المادتين (,53 54) المتعلقتين بالثقة, خلطتا بين منح الثقة وسحب الثقة, وغاب فيهما التسلسل التراتبي الدستوري والمنطقي المطلوب, وترتب على هذا, اعتبار من يمتنع من النواب عن التصويت أو يغيب عن الجلسة, وكأنه يمنح الثقة للحكومة, وهو أمر تبلغ غرابته حد الشذوذ. ولذلك أقترح إعادة ترتيب فقرات المادتين مع بعض التعديلات الطفيفة في صياغة بعض هذه الفقرات, وذلك على النحو التالي:



المادة (53):

"1- يترتب على كل وزارة تؤلف أن تتقدم ببيانها الوزاري إلى مجلس النواب خلال شهر واحد من تاريخ تأليفها إذا كان المجلس منعقداً وأن تطلب الثقة على ذلك البيان.

2- إذا كان مجلس النواب غير منعقد, يدعى للانعقاد لدورة استثنائية وعلى الوزارة أن تتقدم ببيانها الوزاري وأن تطلب الثقة على ذلك البيان خلال شهر من انعقاده.

3- إذا كان مجلس النواب منحلاً فعلى الوزارة أن تتقدم ببيانها الوزاري وأن تطلب الثقة على ذلك البيان خلال شهر من تاريخ انعقاد المجلس الجديد.

4- إذا لم تحصل الوزارة على ثقة الأكثرية المطلقة من مجموع أعضاء مجلس النواب, وجب عليها الاستقالة في الحال".



المادة (54):

"1- تعقد جلسة طرح الثقة بالوزارة أو بأي وزير فيها إما بناء على طلب رئيس الوزراء وإما بناء على طلب موقع من عدد لا يقل عن عشرة أعضاء من مجلس النواب.

2- لمجلس النواب حق سحب الثقة من الوزارة أو من أحد الوزراء بالأكثرية المطلقة من مجموع أعضائه, وفي هذه الحالة يتوجب على الوزارة أو الوزير, حسب مقتضى الحال, الاستقالة فوراً.

3- يؤجل الاقتراع على طرح الثقة بالوزارة لمرة واحدة لا تتجاوز مدتها عشرة أيام, إذا طلبت هيئة الوزارة أو الوزير المختص, ولا يحل المجلس خلال هذه المدة".



ثالثاً: موضوع المحكمة الدستورية:

خصصت اللجنة الملكية في اقتراحاتها, فصلاً خاصاً للمحكمة الدستورية هو الفصل الخامس الذي يحتوي على المواد من (58-61). وهنا نبدي ما يلي:

1- ليس هناك من أحد ينكر دور المحاكم الدستورية في الدول التي نصت دساتيرها على إيجاد هذه المحكمة. لكن قيام المحكمة بدورها على الوجه المطلوب, يستوجب أن تتوافر لها استقلالية تامة, وخبرة وتراكماً معرفياً لقضاتها بالفقه الدستوري وأحكام القضاء الدستوري المقارن, وإجادة غالبيتهم, بأضعف الفروض, لإحدى اللغات الأجنبية الحية, للتمكين من الرجوع إلى نصوص الدساتير المماثلة, ومعرفة المدلولات والمعاني التي أعطيت لتلك النصوص, وكيف تم تطبيقها على الواقع, للإفادة من ذلك, اضافة إلى تدريبهم على البحث والاستقصاء, لتشكل أحكام تلك المحكمة منارات تضع السلطات الثلاث على الطريق السليم الذي يستوجبه المضمون المتكامل لنصوص دستورنا. وقبل هذا وذاك, بيئة سياسية تتكفل بحماية قضاة تلك المحكمة من أي تدخل أو إيحاء في عملهم, أو على الأقل, الأخذ بعين الاعتبار, ما تعرض له القضاء والقضاة خلال العشرين سنة الأخيرة من تدخلات وممارسات, جعلت الوسط القانوني والقضائي يطلق على ذلك مذابح القضاء!!

2- وبنظرة فاحصة إلى المواد التي تنص على إنشاء المحكمة, وعلى مؤهلات قضاتها, نجد ما يلي:

أ- إن المحكمة بموجب المادة (58/1) المقترحة تتكون من تسعة قضاة من بينهم الرئيس يعينهم الملك. ووفقاً للمادة (40) من الدستور, فإن الملك يمارس صلاحياته بإرادة ملكية موقعة من رئيس الوزراء والوزير المختص (في حالتنا وزير العدل), ويبدي الملك موافقته بالتوقيع فوق توقيع الرئيس والوزير اللذين اتخذا القرار ويتحملا مسؤوليته الدستورية أمام المجلس المنتخب من الشعب, وأمام الرأي العام, لأن الملك, وفقاً للمادة (30) معفى من كل تبعة ومسؤولية.

ب- إن مدة عضوية أعضاء المحكمة وفقاً للمادة (58/2) هي أربع سنوات قابلة للتجديد, ولا يجوز عزل أعضائها طوال مدة عضويتهم. ونلاحظ هنا أن مدة الأربع سنوات تفتح الباب لاكتساب خبرة معرفية متراكمة, يزداد عطاؤها في السنوات الأربع اللاحقة. لكن التجديد يستوجب قراراً من رئيس الحكومة والوزير وتوقيع الملك. وما دام أن قضاة هذه المحكمة هم الذين سيعطون لنصوص الدستور معانيها ومدلولاتها, فهل ستؤدي الرغبة بالتجديد, الى ضعف عند بعض القضاة ليكونوا مطاوعين لمن بيدهم التجديد؟ إنني أقول هذا استصحاباً لماض ووقائع حدثت فيه, لا تزال بصماتها محفورة على جبين أحكامٍ معاناتنا من خللها مستمرة حتى الآن.

ج- وأتساءل من خلال سوابق وممارسات لا تزال ماثلة وحية في الأذهان, هل يجوز أن يكون للحكومات, الدور الذي سبق ذكره في تعيين قضاة المحكمة الدستورية, وهل ستقوم الحكومات باختيار من لديهم الخبرة المعرفية والتراكم المعرفي وغير ذلك من التأهيل الضروري الذي بيناه? وهل هناك أية وسيلة تمنع الحكومات وأجهزتها من اختيار قضاة المحكمة على هواها, والتدخل في أعمالهم, وعند الضرورة, مقايضتهم على التجديد لأربع سنوات أخرى؟

د- ووجه الخطورة في الأمر, أنه وفقاً للمادة (60/4) المقترحة, سيتم سحب الاختصاص من (800) قاض في الأردن, لكل واحد منهم, كما هو الحال بالنسبة لقضاة الولايات المتحدة الأمريكية, صلاحية الحكم بعدم دستورية أي قانون أو نظام, عندما يثور الدفع بعدم الدستورية أمامه, ويكون على كل واحد من هؤلاء القضاة الـ (800) وفقاً للنص المقترح من اللجنة الملكية, أن يحيل الدفع بعدم الدستورية إلى رئيس محكمة الاستئناف, ويؤجل الدعوى انتظاراً للنتيجة, وعلى هذا الرئيس أن يحيل الدفع إلى المحكمة الدستورية إذا وجد مبرراً لذلك, وبعد هذا, يكون على المحكمة الدستورية أن تحكم إن كان النص المعروض عليها متفقاً أو مخالفاً للدستور, ليحوّل هذا الحكم إثر ذلك إلى القاضي ليتصرف في الدعوى التي أثير فيها الدفع على هذا الأساس.

هـ ـ وانطلاقاً من حصر اختصاص المحكمة الدستورية بنظر الدفع الفرعي, فإنه وفقاً للنصوص المقترحة, لا يجوز لأي أردني أو لأي هيئة أو مؤسسة أو حزب أردني أن يتقدم بدعوى إلى المحكمة الدستورية يطلب فيها الحكم بعدم دستورية قانون أو نظام, إذ النص يغلق الباب على الجميع, ما عدا مجلس الوزراء ومجلس الأعيان ومجلس النواب. والسؤال هنا هو: هل هذه هي المحكمة الدستورية التي بُحّت أصوات الكثير من الأردنيين للمطالبة بإنشائها؟

و.إنني أقدر الحيرة التي عاشها من يعرف من أعضاء اللجنة الملكية بفقه القضاء الدستوري وتطبيقاته في العالم, لأنهم كانوا بين خيارين:

الأول: إعطاء المواطنين حق الطعن بعدم الدستورية مباشرة أمام المحكمة, وهذا الخيار تأخذ به دول قليلة جداً في العالم, ومنها سويسرا وكوبا. ووجه الخطورة في هذا الخيار, أن كثرة الدعاوى, وخاصة الدعاوى الكيدية, سوف تجهض عمل المحكمة وتذهب بالدور المأمول منها.

الثاني: وهو الخيار الذي يتجنب كثافة دعاوى المواطنين, وتأخذ به غالبية الدول التي أنشأت محاكم دستورية, لكن هذا الخيار يقوم أولاً على إحالة الدفع الفرعي أمام قاضي الموضوع إلى المحكمة الدستورية مباشرة إن وجد ما يبرر ذلك, من غير وساطة رئيس محكمة استئناف, وثانياً, على إعطاء قاضي الموضوع حق التصدي من تلقاء نفسه للقانون أو النص غير الدستوري وإحالة الأمر مباشرة إلى المحكمة الدستورية, وثالثاً, على إعطاء المحكمة الدستورية ذاتها حق التصدي من تلقاء نفسها, لأي قانون أو نص تلمس أنه غير دستوري إذا تبينت ذلك أثناء ممارستها لعملها.

ولقد أخذ أعضاء اللجنة الملكية بالخيار الثاني, ولكن بشكل مبتسر, وعلى نحو غير مقنع لأهل الاختصاص ولا للمطالب الشعبية.

ز. وأمام ما سبق, فإني أعتقد أنه ما دام أن إنشاء المحكمة الدستورية أصبح غير قابل للرجوع فيه الآن, فإن الأخذ بعين الاعتبار لظروف الواقع الأردني, يقتضي التوفيق بين جميع الاعتبارات, وإعطاء الفاعلية المطلوبة لدور المحكمة في مجال الاختصاص, وهذا يستدعي ما يلي:

واحد: إعطاء حق رفع الدعاوى المباشرة للطعن بدستورية القوانين والأنظمة, للأحزاب السياسية اضافة إلى مجلس الوزراء ومجلس الأعيان ومجلس النواب, وذلك باعتبار الأحزاب السياسية مؤسسات مجتمعية سياسية بحت, ومن طبيعة عملها مراقبة عمل الحكومة وسلطة التشريع وما يصدر عنهما, وأخذ المواقف في ضوء ذلك, لتشكل رقابة مؤسسية فاعلة في هذا المجال. وهذا يستوجب أن تكون الدعوى الدستورية المباشرة التي يرفعها الحزب, بمثابة دعوى حسبة, وهذا يعني عدم اشتراط وجود مصلحة شخصية ومباشرة لرفع الحزب للدعوى.

اثنان: وبالنسبة للأفراد, يبقى نظر عدم الدستورية من قبل المحكمة عن طريق الدفع الفرعي أمام قاضي الموضوع إذا وجد موجباً لذلك, بدون وساطة رئيس محكمة الاستئناف, وذلك اكتفاء بإعطاء حق رفع الدعوى المباشرة للمؤسسات الحزبية.

ثلاثة: أن يعطى لقاضي الموضوع حق التصدي لدستورية أي قانون أو نظام يكون عليه تطبيقه في دعوى منظورة أمامه, وذلك من تلقاء نفسه وإحالة الأمر مباشرة إلى المحكمة الدستورية.

أربعة:أن تعطى المحكمة الدستورية حق التصدي من تلقاء نفسها لدستورية أي قانون أو نظام يتبين لها من خلال عملها ضرورة التصدي له.

ط. أما بالنسبة لتعيين أعضاء المحكمة ومؤهلاتهم, فإن من الضروري إشراك السلطة التشريعية المنتخبة من الشعب في تعيين بعض قضاة المحكمة, وجعل تعيين القضاة فيها عمرياً دون أية قابلية للعزل. وما دام أن المحكمة الدستورية لن تباشر عملها إلا بعد صدور قانونها, وفقاً للمادة (122/3) المقترحة من اللجنة, فإن تأجيل إصدار القانون بتأليفها بعض الوقت, يمكن أن يساعد على تهيئة أو توفير تسعة قضاة بالمواصفات التي سبق ذكرها.